Stadt für wen?

Bild: Christian Holl

Die bei uns inzwischen fest etablierten Beteiligungsprozesse im Städtebau haben eine inzwischen über 50-jährige Geschichte. Angesichts der Kritik an den routinierten Verfahrensabläufen lohnt es sich, die Anfänge der Beteiligung mit heutigen Konflikten zu vergleichen. Es schärft den Blick auf das, was auch heute in den Aushandlungen im Mittelpunkt stehen sollte, und es könnte helfen, vor Illusionen zu schützen.

„Städtebau.Positionen“ (7) | Die Serie versteht sich als öffnender Beitrag zum Diskurs über Stadt, als Panorama der städtischen Vielfalt und Themen, mit denen umzugehen wir herausgefordert sind.

Vor 50 Jahren gab das hauptsächlich von Architekturstudierenden der TU Berlin 1968 gegründete „Büro für Stadtsanierung und soziale Arbeit“ Berlin-Kreuzberg die zweite, deutlich erweiterte Auflage der Textsammlung „Sanierung – für wen?“ heraus. 1 Es stellte darin den sozialen Nutzen der Sanierungsplanungen des Berliner Senats in Frage. Diese beruhten darauf, die damals stark heruntergekommenen, gründerzeitlichen Altbauten abzureißen und durch öffentlich geförderten Wohnungsbau mit Mietpreisbindung in großen städtebaulichen Ensembles zu ersetzen. Hauptkritikpunkt daran war, dass von dieser „Kahlschlagsanierung“ in erster Linie die Investor*innen mittels großzügiger Abschreibungsmöglichkeiten, die Besitzer*innen wegen der Entschädigungen, die Bauwirtschaft aufgrund großer Aufträge und somit auch die wirtschaftliche Entwicklung der Stadt profitierte. 2 Für die zum Großteil einkommensarmen Bewohner*innen der günstigen Kreuzberger Altbauten stelle sich der Nutzen dieser Planungen, so die Kritik, hingegen deutlich ambivalenter dar. 3 Sie würden in die damals gerade im Bau befindlichen Sozialwohnungen des Märkischen Viertels umgesiedelt, hätten dort zwar einerseits bessere Wohnverhältnisse mit Zentralheizung und fließend Warmwasser, andererseits aber auch deutlich höhere Mieten und zugleich längere und teurere Wege zur Arbeit. Somit müssten bei Familien nun beide Partner*innen arbeiten, was bei geringen Möglichkeiten zur Kinderbetreuung und ohne angestammte soziale Netzwerke zu weiteren Engpässen führe.

Anlass für die Herausgabe von „Sanierung – für wen?“ war, dass die Studierenden sich aus der Stadtteilarbeit in Berlin Kreuzberg zurückgezogen und ihr Büro geschlossen hatten. Ihr erklärtes Ziel, die Kreuzberger Mieter*innen zum Widerstand gegen die Kahlschlagsanierung anzuregen, erklärten sie als gescheitert. Die Bewohner*innen hätten sich schlichtweg nicht vorstellen können, dass der sozialdemokratische Senat und die beteiligten Planer*innen und Architekt*innen ihre Interessen so wenig im Blick haben.

Auch im Märkischen Viertel waren Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre engagierte Gruppen von Studierenden unterwegs, um die dortigen Mieter*innen zum Kampf für bessere Wohn- und Lebensverhältnisse zu mobilisieren. Hier wurde für die Durchsetzung günstigerer, den geringen Einkommen der Arbeiter*innen angemessene Mieten gekämpft, außerdem wurden mehr Spielplätze, mehr Kinderbetreuungsmöglichkeiten, eine bessere Versorgung mit Ärzten und günstigere Lebensmittelläden gefordert. Aber auch hier gestaltete sich die Zusammenarbeit zwischen den Engagierten von außen – meist Studierende – und den Bewohner*innen, die zum Großteil Arbeiter*innen waren, schwierig. 4

Sowohl in Kreuzberg als auch im Märkischen Viertel wurde die Stadtteilarbeit in den 1960/70er Jahren von einer Ablehnung von städtebaulichen Planungen des Senats angetrieben, die an den Bedürfnissen der Bewohner*innen – vor allem armen und oft benachteiligten Gruppen – vorbeigingen. Die Studierenden waren sich jedoch uneinig, wie sie die Bewohner*innen unterstützen könnten. Verschiedene Positionen standen sich offen gegenüber, auf der einen Seite die Kritik am kapitalistischen Städtebau, gepaart mit der Hoffnung auf eine proletarische Revolution und auf der anderen Seite pragmatischere Reform- und Anpassungsvorschläge, die sich in neuen planerischen Ansätzen und Prozessen ausdrückten.

Im weiteren Verlauf setzten sich die pragmatischeren Reformansätze durch. Es kam zu verschiedenen Experimenten einer Planung „von unten“ in verschiedenen (städte-)baulichen Selbsthilfeprojekten und zur Erprobung von diversen Ansätzen einer Beteiligung der Bewohner*innen, die damals auch in konzeptueller Hinsicht noch kaum etabliert waren. 5 1977 wurde etwa mit den „Strategien für Kreuzberg“ ein neues experimentelles städtebauliches Wettbewerbsverfahren mit einer weitgehenden Beteiligung der Bewohner*innen entwickelt. 6 Sie sollten in allen Stufen des Verfahrens bis hin zur Umsetzung entscheidende Rollen einnehmen. 7 Dass dieses Vorgehen den Bewohner*innen nicht nur Gestaltungsmöglichkeiten, sondern zugleich große zeitliche und fachliche Verpflichtungen aufbürdet, wurde im weiteren Verlauf schnell deutlich. Im Zuge der Internationalen Bauausstellung 1987 wurde ein Teil dieser Last wieder auf professionelle Sanierungsträger übertragen. Zugleich wurde durch die 12 Grundsätze der „behutsamen Stadterneuerung“ festgeschrieben, dass die Belange der Bewohner*innen geschützt werden. 8

Auch wenn sich die oben beschriebenen ersten Gruppen von Studierenden aus der Stadtteilarbeit zurückzogen, so haben sie und ihre diversen engagierten Nachfolger*innen – basierend auf der Kritik an der damaligen Stadtpolitik und ihren konkreten städtebaulichen Projekten – einen wichtigen Beitrag geleistet, neue partizipative Planungsansätze zu etablieren und das berufliche Selbstverständnis von Städtebauer*innen und Stadtplaner*innen sowie ihre Ausbildungswege zu verändern. 9

Für wen werden städtebauliche Projekte geplant und gebaut? Wer gewinnt und wer verliert? Diese Fragen von damals stellen sich auch heute wieder vermehrt, und sie werden in der Regel nach wie vor an konkreten städtebaulichen Projekten verhandelt. Und das, obwohl das Gemeinwohl – definiert als das Gesamtinteresse der Gesellschaft 10, also ein über Einzel- und Gruppeninteressen angesiedeltes Gut – formal schon seit der Nachkriegszeit eine der wesentlichen Grundlagen des Planens und Bauens ist. 11 In stadtplanerischen Prozessen sollen Einzelinteressen demokratisch und gerecht gegeneinander abgewogen werden. Allerdings wird die Interessensabwägung in der Regel als ein neutraler, rein sachlich und fachlich informierter (also letztlich technokratischer) Prozess verhandelt, dessen politische Dimensionen ausgeblendet werden.

Welche oder wessen Interessen wie viel zählen im planerischen Abwägungsprozess und für wen die Stadt geplant, gestaltet und gebaut wird, wer davon in welcher Form davon profitiert, wird so in den Hintergrund gedrängt.  Es wird erst und vor allem dann offen(er) debattiert – so scheint es zumindest –, wenn es zu städtischen Konflikten, wie auch damals in Kreuzberg und im Märkischen Viertel kommt, wenn also die politischen Dimensionen eines nur vermeintlich rein sachlichen und fachlichen Abwägungsprozesses in den Mittelpunkt gestellt werden. Um solche Konflikte einzuhegen und eine gerechtere Abwägung von Interessen zu ermöglichen, wurden seit den 1960/70er Jahren – nicht zuletzt auch aufbauend auf den in Berlin gemachten Erfahrungen – verschiedene Beteiligungsansätze erprobt, die teils auch gesetzlich verpflichtend wurden. 12 Trotz der mittlerweile formal verankerten Notwendigkeit der Beteiligung und den in den letzten Jahrzehnten immer öfter zusätzlich durchgeführten, informellen Partizipationsangeboten regt sich wieder vermehrt Widerstand gegen bestimmte städtebauliche Projekte, vor allem gegen jene, die als sozial ungerecht oder aus anderen Gründen fehlgeleitet empfunden werden. Und wieder zeichnet sich eine Änderung der städtebaulichen Praxis hin zu offeneren Planungsprozessen und mehr Beteiligung ab.

Im Zuge des Protests um den Abriss der Esso-Häuser in Hamburg 2014 hat sich beispielsweise die Planbude gegründet, die in einem sehr breit angelegten und vom Bezirksamt Hamburg Mitte finanzierten Beteiligungsprozess, von den Initiator*innen  „Wunschproduktion“ genannt, den „St. Pauli Code“ 13 erarbeitet hat. In ihm wurden  Leitlinien für den Wettbewerb für die Neubebauung der zwischenzeitlich abgerissenen Esso-Häusern festgelegt: „Unterschiedlichkeit statt Homogenität, günstig statt teuer, alt vor neu, Toleranz und Raum für alles, was von der Norm abweicht, Subkultur statt Trivialkultur, live statt Konserve und schmuddeliger Glamour – echt und lebendig – statt Hochglanzfassade, Freiraum ohne Konsumzwang.“ 14 Diese Grundsätze wurden im weiteren Verlauf in die Auslobungsunterlagen für den städtebaulichen Wettbewerb übersetzt und haben damit den weiteren Prozess entscheidend geprägt.

Beim Haus der Statistik und dem Dragoner Areal in Berlin wurden ebenfalls nach Protesten von stadtpolitischen Gruppen („Initiative Haus der Statistik“ 15 als Bündnis unterschiedlicher Gruppierungen beim Haus der Statistik; und „Stadt von unten“ 16 beim Dragonerareal) sogenannte „integrative Werkstattverfahren“ als informelle planerische Beteiligungsformate für die städtebaulichen Wettbewerbe durchgeführt, nachdem der Verkauf der öffentlichen Liegenschaften durch die Proteste abgewendet wurde. Auch hier standen Ziele, die der Gemeinwohlorientierung zugeschrieben werden können, wie die Schaffung von günstigen Wohnungen für einkommensarme Bewohner*innen und bezahlbaren Räumen für Künstler*innen und Gewerbetreibenden sowie der Wunsch nach einer kleinteiligen Nutzungsmischung im Vordergrund. Eine Reihe von Planungsteams wurde eingeladen, ihre Entwürfe für die jeweiligen Gebiete im Prozess und in Auseinandersetzung mit allen Beteiligten, inklusive den lokalen Akteuren und stadtpolitischen Gruppen, aber auch den Wohnungsgesellschaften sowie den Bezirken zu entwickeln.

Solche neuen Planungswerkstätten sind hier wie auch in anderen Verfahren zwar deutlich stärker von Expert*innen getrieben als ihre Vorgänger*innen aus den 1970er und 80er Jahren, stellen aber dennoch nach wie vor eine große Herausforderung und einen erheblichen Mehraufwand für fast alle Beteiligten dar – sowohl in finanzieller, zeitlicher als auch organisatorischer Hinsicht. Für die Büros werden die Entwurfsprozesse durch die Workshops und Anpassungen, die im Prozess nötig werden, ungleich aufwändiger, was nur zum Teil durch zusätzliche Bezahlung der Arbeit kompensiert wird.

Für die städtischen Bewegungen, die sich ja häufig komplett aus ehrenamtlich agierenden Aktiven rekrutieren, werden gerade bei längeren Prozessen trotz gezahlter Aufwandsentschädigungen oder auch der Schaffung von Stellen die Grenzen der Selbstausbeutung ausgelotet; und auch die Stadtplanungsämter und Wohnungsgesellschaften haben selten die nötige Personaldecke, um solche Verfahren adäquat zu begleiten. Dennoch scheint ein solcher Aufwand, der auch mit einer entsprechenden Verlangsamung und Verteuerung einhergeht, angemessen, um einen sozialeren Städtebau durchzusetzen, der die ihm innewohnenden politischen Dimensionen offen verhandelt.

Worum ging es damals, worum geht es heute? Es ging und geht um eine Gemeinwohlorientierung im Städtebau, die sich nicht mit der Abwägung von Interessen durch die Kommune zufriedengibt, sondern den Nutzen gerade für einkommensärmere und benachteiligte Gruppen von Bewohner*innen und Nutzer*innen zur obersten Priorität erklärt. Damit geht es auch um eine städtebauliche Praxis, die sich offen zeigt, die Ansprüche der Mitgestaltung durch diese und viele andere Gruppen zu berücksichtigen. Anders formuliert geht es um die Durchsetzung und kollektive Erprobung eines Städtebaus, der sich am Gebrauchswert und nicht am Tauschwert orientiert und der sich nicht auf ästhetische oder technische Aspekte der Gestaltung reduzieren lässt, sondern auch das in den Blick nimmt, was Lucius Burckhardt als „unsichtbares Design“ bezeichnet hat. 17 Dazu gehört auch die Akzeptanz, dass es mit einer einmaligen Aushandlung im Entwurfsprozess nicht getan ist, dass diese Aushandlung stattdessen ein immer wiederkehrender Prozess ist, da es „die harmonisch funktionierende Stadt überhaupt nicht gibt. Die städtischen Zustände sind immer konfliktgeladen, und der Planer immer ein Schiedsrichter zwischen mehreren nicht optimalen Zuständen. Selbst die geglückte Lösung, wenn es das gäbe, hätte nur ein temporäres Leben: sofort treten technische sowohl wie politische Veränderungen ein, die wiederum Konflikte auftreten lassen.“ 18

Es geht also im Kern bis heute darum, die politischen Dimensionen des Städtebaus anzuerkennen, die sich weder durch architektonische oder städtebauliche Gestaltung, noch durch technokratische (Beteiligungs-)Verfahren eliminieren lassen. Es geht darum, sich von der Illusion zu verabschieden, es gebe Möglichkeiten, Konflikte endgültig auflösen und offene Verhandlungen von sich widersprechenden Interessen zu ersetzen.

Der Fokus auf Konflikte suggeriert, dass ein sozialerer und politischerer Städtebau vor allem dort möglich ist, wo sich Protest aus städtischen Bewegungen regt. Dabei ist die Forderung nach Gemeinwohlorientierung und sowohl breiterer als auch tieferer Beteiligung längst in jenen Städtebau-Debatten und Praktiken angekommen, die sich in Abgrenzung zur „Stadtbaukunst“ und ihrem einseitigen Fokus auf formal-ästhetischen Aspekten der „europäischen Stadt“ entwickeln. Mit Blick auf die aufwändigen Verfahren scheint es für die weitere Durchsetzung eines gemeinwohlorientierten Städtebaus aber darüber hinaus vor allem entscheidend, inwieweit die öffentliche Hand bereit ist, die Voraussetzungen dafür zu schaffen. Im Vergleich zu den 1960er/70er Jahren sind die Bedingungen erschwert, weil die öffentliche Hand über weniger Liegenschaften verfügt und mit knappen Ressourcen umgehen muss. 19 Aber zugleich lässt sich auf einen deutlich größeren Erfahrungsschatz städtebaulicher Praktiken zurückgreifen, die es als selbstverständlich betrachten, Stadt in immer wieder neuen Aushandlungsprozessen gemeinsam mit verschiedenen Akteuren zu gestalten. Dass dabei das Gemeinwohl keine automatische Folge von Beteiligung ist, versteht sich von alleine – nach mittlerweile mehr als 50 Jahren Erfahrung im partizipativen Städtebau.